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从《京都》到《巴黎》

昊森 / 巴黎综合理工学院留学生 / 2016-02-20

《京都议定书》远远没有一开始人们对它的期望那么成功,然而它的理念和思想通过各种途径流传了下来,公众对气候变化的关注不再依托于单纯的某一份协议而存在,这应该是《京都议定书》最成功的一点,也大概是它唯一值得被公认的成功的一点。而《巴黎协定》的成败又将如何?


联合国第21届气候峰会去年在巴黎落幕,世界各国关于应对气候变化的最新条约——《巴黎协定》(Paris Agreement)也在会议的最后一天得到一致通过,今年4月起将对联合国全体成员国以及巴勒斯坦、库克群岛、纽埃和欧盟等193个政治实体开放签署。《巴黎协定》作为一项国际公约,在签订之后还需要得到各主权实体自身立法或行政机关的批准,并签署之后才具有意义。而为了使《巴黎协定》能够最后生效,则需要满足以下两个条件:一是至少55个国家通过该条约并签署,二是所有联署国家的温室气体排放量需占全世界55%以上。

《巴黎协定》被视为《京都议定书》(Kyoto Protocol)的继承者——后者于1997年签订,在2005年俄罗斯的加入后方达到55个国家及55%的温室气体排放两项要求,得以生效。《京都议定书》将在2020年失效,因此自然地,《巴黎协定》将是今后各国谈论气候变化时的核心协议。

《京都议定书》作为十分具有历史意义的一项应对气候变化的国际协定,其在各国民众中的知名度也相当高。《京都议定书》旨在明确一系列“普遍但有所区分的责任”,并确立了一些应对气候变暖的共识,例如承认发达国家在历史上乃至当今都是温室气体的主要排放国,以及对于发展中国家的排放限制需要与它们的经济发展水平相适应。基于这样的理念,《京都议定书》区分了“条约控制框架国”与“非条约控制框架国”在减少温室气体排放上的责任,而这里所说的“条约”指的则是1992年签署、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)

有趣的是,联合国气候变化框架公约的知名度并不高——它是全球应对气候变化最重要、最基础的国际公约之一,而《京都议定书》其实仅扮演了该公约补充条款的角色。《公约》的附件一与附件二对缔约国进行了区分:附件一中的国家“应制定国家政策和采取相应措施……减缓气候变化”,附件二中的国家“应承担为发展中国家提供资金、技术援助等的义务”。两个附件所列主要都是发达国家或发达国家经济合作组织的成员,即发达国家需要对工业化时代的温室气体排放历史承担主要责任。根据以上标准,随后的《京都议定书》作出了具体要求:从2008至2012年,所有工业化国家温室气体排放总量必须在1990年的基础上减少5.2%。按照协议,欧盟要在1990年的基础上减少8%,美国减少7%,日本减少6%。

从京都到巴黎 (1)

深绿色:《京都议定书》的缔约国与条约框架控制国;绿色:缔约国与非条约框架控制国;橙色:缔约但拒绝批准的国家;红色:缔约并批准国,但于2011年宣布退出(来源:Wikipedia)

欧盟对于《京都议定书》控制温室气体排放一直持支持态度,欧盟当时的15个成员国在2002年共同签署了该议定书,开始执行控制排放量的任务。欧盟为了实现二氧化碳减少排放的目标,于2005年建立了欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme),共涉及欧洲24个国家,是世界上第一个多国参与的排放交易体系。参与国在限制温室气体排放总量的基础上,通过买卖行政许可的方式来进行排放。这就是人们常常说到的“碳排放权交易(碳交易)”的起源。

欧盟“碳交易”体系被分为两个阶段:从2005年到2007年的第一阶段是该政策的经验积累阶段,各国试行二氧化碳排放权的交易,排放交易也仅涉及能源产业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业等高排放行业;第二阶段从2008年开始,2012年结束,在这一阶段欧盟正式履行对《京都议定书》的承诺,收紧了在总排放量上的限制,对于未获允许的温室气体排放,需缴纳每吨100欧元的罚款。欧洲航空业也于2012年1月1日正式被纳入排放交易体系,旨在将航空工业的碳排放量相比2004-2006年水平降低3%。2008的世界金融危机给欧洲经济带来巨大冲击的同时也对欧盟排放交易体系带来了一些困难,企业对排放权的要求大幅增加,这也使得第二阶段碳排放权的价格明显地升高。

原本预计在2012年失效的《京都议定书》在该年的卡塔尔气候大会上被同意延长至2020年,欧盟排放交易体系则规划得更加长远,目前第四阶段(2021-2030年)的计划已经处于筹划状态,旨在2030年将欧盟的温室气体排放减少40%。

然而在欧盟之外,《京都议定书》的受欢迎程度并不乐观。美国是该条约的缔约国,但《京都议定书》一直没有被送至美国国会批准,因此也从未正式执行过。实际上早在1997年美国参议院就通过了伯德·哈格尔决议(Byrd–Hagel Resolution),要求美国政府不得签署同意任“不同等对待发展中国家和工业化国家的、有具体目标和时间限制的条约”。尽管在民间和部分政府官员心中,《京都议定书》的原则和思想都或多或少得到过支持与认可,然而《京都议定书》到目前没有在美国生效。

大部分的后发发达国家和发展中国家则不属于该条约框架控制范围内。例如中国与印度均为《京都议定书》缔约国,但根据《京都议定书》规定都不受到温室气体排放限制。

加拿大最初是《京都议定书》的签署国,但后期由于担心会被美国在能源竞争上超过,于2012年宣布退出《京都议定书》;2013年1月1日,俄罗斯亦宣布退出《京都议定书》,因为“该协议不包括美国、中国和印度3个二氧化碳排放最大的国家”。

这也导致了当今媒体的一个有趣现象:曾经被寄予厚望的《京都议定书》今天却成为了世界主流媒体批评的靶子。“已经失败”、“大局已定回天乏力”、“Good intention, failed legislation”等标题在网络上并不少见。联合国环境署2001年的一份报告认为《京都议定书》在控制气候变暖上措施过于宽松,几乎不能对大气环境产生有利效果——即使议定书中所有规定都被严格执行,到2050年之前仅可以把气温的升幅减少0.02至0.28摄氏度;一些工业国出于保护本国重工业竞争力的考量,亦批评《京都议定书》对发达国家限制太严格,目前同为主要温室气体排放国的发展中国家(中国、印度等)却被排除在条约框架外。有意见认为,发达国家削减温室气体排放势必会导致高排放产业转移至一些发展中国家,而发展中国家的碳排放恰恰是不受限制的,再加上发展中国家技术水平不成熟、法律机制不完善等缺点,这种不平衡的政策可能导致全球温室气体总排放反而增加。

COP21期间埃菲尔铁塔的“去碳化”标志(来源:BBC)

COP21期间埃菲尔铁塔的“去碳化”标志(来源:BBC

这时候,当我们反观《巴黎协定》,这个同样被寄予厚望的协议,能否凝聚全球大部分工业国的共识从而避免应对气候变化的种种举措重蹈《京都议定书》的覆辙,也是一个值得关心的议题。《巴黎协定》给出了关于“国家自定贡献(Nationally Determined Contributions,NDC)”的规定——这意味着各缔约国需要主动提出本国能够并计划达成的削减温室气体排放的规划,以助控制气候变暖的总目标得以实现。“国家自定贡献”将与《京都议定书》对于各国责权的有关条文挂钩。这也将是《京都议定书》在2020年失效之后保留下来的火种——《京都议定书》远远没有一开始人们对它的期望那么成功,然而它的理念和思想通过各种途径流传了下来,公众对气候变化的关注不再依托于单纯的某一份协议而存在,这应该是《京都议定书》最成功的一点,也大概是它唯一值得被公认的成功的一点。而《巴黎协定》的成败又将如何?今后的20年便是回答这个问题的时候了。



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