苏琦 / 《财经》杂志副主编 / 2015-04-02
人们原本以为，有了来自国内外的现代水利理念、工程人员、技术手段和国际资金，加上中央政权的支持，治淮应该取得重大进展。但真实的图景要复杂且令人头痛得多。
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治水一向是中国政治议程上头等大事。在整个封建社会，“管理河道”，尤其是管理大型水利工程，一直是中国历代朝廷关注的重心。建立水利灌溉系统以发展农业，建设有效的运河系统以把粮食运往京城，这对于维持帝国正常运转至关重要。
对于帝国的统治者来说，有效地“管理河道”的能力是其统治合法化的重要标志。大规模水患的发生及应对失当常常被视为一个王朝衰亡的先声。类似的历史教训似乎在满清政府那里也得到了应验。从19世纪末到20世纪初，黄河、淮河流域相继多次发生洪涝、饥馑，造成严重的社会和经济混乱。
关于满清政府晚期治水的无能，主要有两个解释，一个是资源投放能力的问题，有论者认为从19世纪中后期开始，清政府在内忧外患的冲击下，已经无力集中资源解决淮河流域越来越恶化的问题。这表现为清政府放弃对淮河的行政管理，将重点转移到开发沿海地区。彭慕兰在其《腹地的构建》一书中指出，这种战略重心转移形成了恶性循环：资源投放的减少导致河道管理方面的偷工减料，比如原本从外部输入的石料被地方的草料和泥所代替，这反过来又恶化了水患。
另一个解释则与治理技术手段的陈旧有关。长期以来，黄淮流域的治水主要就靠“束水攻沙”这个老路子，其结果是不断地修建更多、更高的堤坝，从而使水利系统变得更加复杂，也增加了后继者的行政和财政负担。而在水土保持、疏浚河道等方面乏善可陈，综合治理更无从谈起。
清政府垮台后是十几年的军阀混战。但就是在这样不利的条件下，现代意义上的治淮开始艰难起步了。1911年可以被视为淮河现代治理的发端之年。在这一年，张謇领导的江淮水利测量局开始对淮河流域进行水文测量，由于经费紧张，再加上兵荒马乱，测量局在淮河流域的测量工作受到很大影响，但还是收集和获得了大量水利数据，为后来国外和国内有关部门实施水利项目奠定了基础。
也是在1911年，国际机构开始第一次介入淮河治理工作。经美国国务院批准，在美国红十字会资助下，美国工程师查尔斯·詹姆森于该年夏天对淮河进行了勘察。詹姆森建议同时采用引淮入江和引淮入海两种办法来解决淮河的洪涝问题，并一针见血的指出应该建立一个能够管理整个淮河流域的机构。主张引淮入海的张謇质疑詹姆森的建议，他后来又邀请荷兰工程师布罗姆陪同自己再度前往淮河进行考察。经过反复比较之后，张謇最后接受了入海入江并进的方案。
由于政局不稳，治淮工程显然难以取得实质进展，但人们逐渐接受了将淮河治理和促进工农业发展结合在一起的理念。除了水利管理观念的重大转变外，这一时期现代水利科学的引进、本土水利工程人员的培养和国内外技术专家的探索乃至争吵，都对未来的淮河管理产生了深远影响。
于1928年重新完成国家统一的南京国民政府，试图重新对淮河管理实行中央控制，并将此作为国家建设计划的一部分。为此成立了导淮委员会，这也是南京政府最先建立的全国性机构之一。导淮委员会的目标主要有两个方面：遏制洪涝和推动工业发展。1933年，为加强对淮河的集中管理，导淮委员会被纳入一个权力更大的政府部门全国经济委员会，以更好地协调淮河治理项目的资源分配。
作为整个淮河流域的中央管理机构，导淮委员会围绕中央经济建设计划，制定自己的水利工程计划，比如水力发电以及现代运输，为国民政府实现工业发展的目标服务。在《工程国家》一书的作者戴维·艾伦·佩兹看来，保存下来的导淮工程计划项目蓝图表明，这些计划项目内容丰富，不仅说明导淮委员会制定的全国性计划的重要性，而且体现了导淮委员会采用现代水利工程理念，进行水利建设的思想。
项目蓝图的设计者都是水利工程师，其中导淮委员会的第一任总工程师李仪祉还是中国水利工程学会的第一任会长。在20世纪的前30年里，中国受过水利专业技术培训的人员大大增加。到了20世纪30年代，这些技术人员开始成立中国工程学会、中国水利工程学会等专业组织，并通过这些组织发挥他们的社会作用。更多的技术人员是在实施工程项目中成长起来的。导淮委员会制定了其所属各级部门都要聘用水利工程学校毕业生的指导意见，除了给河海工科大学等主要科研教学机构制定课程指导意见外，导淮委员会还在省、县等不同层次的机构中设立了从几个月到两年不等的各种培训课程，并要求这些经过培训的人员在委员会的基层办公室做一定时间的服务工作。
南京国民政府成功地让这些技术专家相信，政府对利用现代技术实现现代化目标的重视和对技术专家作用的尊重。在制订方案时，入海与入江之争再起。江苏和安徽两省强烈要求水利工程要直接服务于泄洪，这意味着治淮将以导淮入海为重心。蒋介石一开始批准了这一建议，但导淮委员会的技术专家比如李仪祉等人认为，淮河水利管理不能单纯着眼于防洪，还要服务于水力发电、航运和灌溉。而从这个角度来看，重点应放在导淮入江，因为入江航段将更有利于实现上述复合目标。蒋介石和导淮委员会最终被说服采纳了这一观点，批准了基于综合治理理念制定的导淮工程计划。
综合治理理念是美国等发达国家水利管理的指导原则，这表明工程师们吸取了美国田纳西河流域治理等大型工程的经验。佩兹指出，导淮委员会的很多工程师确实都把田纳西河流域治理工程作为自己实施水利工程仿效的样板。这可能与国际联盟的技术援助不无关系。通过积极与国际科技组织建立联系，导淮委员会进一步强化了利用现代水利科学制定淮河治理计划的理念。
在全国经济委员会的支持下，导淮委员会听取国联交通运输组的技术专家对导淮工程计划的意见，使这一计划符合国际上通行的标准。国联技术专家的意见及大地支持了导淮工程计划的技术设计，并在获得中英庚款贷款中发挥了重要作用。
万事俱备，只欠东风。人们原本以为，有了来自国内外的现代水利理念、工程人员、技术手段和国际资金，加上中央政府的支持，治淮应该取得重大进展。但真实的图景要复杂且令人头痛得多。
在实现自己政策目标的过程中，导淮委员会受到国民政府政治权威缺陷以及国民党内部政治派别林立等条件的制约。由于国民政府在淮河流于没有完成政权统一，导淮委员会对整个淮河流域的管理受到限制，导淮委员会的水利工程计划仅限于淮河下游，不能在上游实施。
导淮委员会与国家建设部门的融合也存在问题。尽管导淮委员会依法并入了全国经济委员会，但是这两个机构负责人的不同政见影响了有效的合作。倾向于发展的导淮委员会和全国经济委员会在管理理念上是一致的，因为双方都主张加大农业基础设施的投入，以服务于工业发展。然而，实际主导导淮委员会的陈果夫依然是蒋介石忠心耿耿的政治心腹，他不愿意将导淮委员会合并进由政治对手汪精卫等领导的政府部门中。因此，导淮委员会不仅抵制全国经济委员会的控制，而且逐渐地“沦为”陈果夫担任政府主席的江苏省政府的下属部门。
导淮委员会推进工程的能力还受到难以掌握基层政府资源的限制。这主要体现在工夫征募不足以及工夫管理上的无能。国民政府努力通过“新生活运动”和派遣国民党军队来实现预定的目标，但工程依然处处受到工夫的抗拒。
民国治淮的结果再次体现了雄心与现实之间的巨大差距，最后得以实现的是一个大大缩水了的导淮入海版本，而且就连这一缩水版的工程，最后也令人心碎地淹没在1938年从花园口决堤而出的黄河洪水中。
不过，1949年以后，导淮委员会的很多测量数据依旧被使用，除此以外，导淮委员会聘用的大多数技术专家在新中国的水利机构中仍旧继续任职。
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