“网络中立”背后：网络已成必需品

魏武挥 / 上海交通大学媒体与设计学院讲师 / 2015-03-11

在今年的2月27日，美国联邦通信委员会(FCC)在一次历史性的表决中批准了严格的网络服务提供商监管新规，这也被称为美国政府迄今为止为确保“网络中立”而展开的最为激进的尝试。那么，网络中立究竟是什么，它是怎样一路而来，未来又将向何而去，本文将做一次简单的梳理与分析。

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网络中立的前世

3：2，FCC再一次以这个票数通过了关于网络服务提供商的监管新规。上一次，在2010年，FCC同样是以这个票数通过一个类似的法案，这个被称为“网络中立原则”的法案，看上去既和商业密切相关，又涉及到了意识形态。总体上可归纳为三点：

透明：互联网服务提供商（包括无线和有线）必须公开其网络的管理和经营。

不得屏蔽合法内容：互联网服务提供商不得屏蔽合法内容、程序、服务，不得伤害他人设备；无线网络服务提供商不得屏蔽合法网站或与自身语音、视频服务相竞争的应用。

不得歧视：有线宽带服务提供商不得对合法网络流量采取不合理的接入价格歧视政策。

美国人对前两点的争议并不大，特别是在美国宪法第一修正案的前提下，第二点更是理所应当。但“网络中立”的争议持续了这么多年，焦点其实在第三点：价格歧视也。

这就像开一个洗车行，用水量显然比一般家庭用户大得多，水费单价也应该有所不同：洗车用水单价高些，家庭消费单价低些。这就叫价格歧视，好听一些的说法是：不同情况做不同处理。如果两者单价相同，就叫价格非歧视。美国人关于网络中立吵了半天，吵的就是这个：洗车行和自家用水，单价是否应该一致？

在加州，谷歌旗下的Youtube占据了该州总网络流量的一半以上：很明显这是个流量大户。在整体互联网带宽在短期内无法明显提升的前提下，很多中小互联网内容和应用提供商就面临着带宽不足的境况。所以，对Youtube这样的大户，该不该多收点银子？如果多收，这种“劫富济贫”能否帮助中小公司改善竞争力？要知道，收税就是典型的“劫富济贫”手段，收额外的流量使用费，理论上也不见得说不通。

看上去，支持网络中立在利益上就是倾向于流量大户，而反对中立则正好相反。美国两党似乎向来被认为是共和党代表所谓大资产阶级利益，而民主党代表中产阶级利益，不过，2010年这次FCC投票，倒是民主党的三个人投了赞成票，共和党二人投了反对票，怎么倒过来了？

因为被称为“互联网总统”的奥巴马是民主党，彼时担任谷歌CEO的施密特正是奥巴马的科技顾问。禁止价格歧视，对于谷歌等互联网内容寡头们，是有利的！

2010年FCC通过的网络中立原则，还有一个争议处就是未将无线服务提供商包括在第三条的限制内。相对于前两条把固定和无线平等对待，第三条显然是故意不覆盖无线运营商的。这是一种博弈后的妥协，一开始表态反对网络中立的AT&T、Verizon等无线网络提供商最终表示支持这一原则。因为未来无线网络的发展空间极大。在未来网络世界趋于无线化、移动化的前提下，FCC也不想对网络中立原则一锤定音。

网络中立原则本身，就是一种利益均衡之道。它并不涉及所谓普世价值，而是互联网服务提供商与内容提供商之间的利益调节。这种调节，有着浓厚的政府干预市场之意，于是，不少美国人认为，这是一项糟糕透顶的政策，对于美国这个奉行自由市场的国度而言，也就不奇怪了。

大公司的态度

网络运营商们（ISP）很不欢迎网络中立，因为价格不歧视就意味着收入减少。另一方面，内容提供商们（ICP）的态度也并非全然一致，尤其是大公司，立场总是出现摇摆。

以谷歌为例。早期谷歌有相当多支持网络中立原则的言论，但当它开始布局ISP业务时，就收缩了对该原则的支持度。2010年，谷歌和Verizon就无线网络中立达成过妥协。它们宣称：“两家公司都同意有线宽带提供商不应该区别对待合法的互联网内容、应用或服务……而无线宽带服务商则可以不按受此规则限制，因为无线互联网是一个快速发展的网络，它有别于有线网络，有着独特的技术和运营上的挑战，严格来说跟有线网络完全不同。”

这种转变的主要原因在于：谷歌不甘心只做一个ICP，近年来的一系列动作都让人怀疑它正试图变成一家ISP。2005年，谷歌获得了一大块IPv6地址，其规模和美国主要ISP公司SBC和Earthlink所获得的地址规模相当；2006年前后，它采购了大量光纤设备，具备了修建骨干网的条件；2010年，它宣布建立“实验性”超高速网络，宣称目标达到1G的速度；2012年Netflix发布报告称，谷歌在堪萨斯城启动光纤上网服务，成为美国最快的ISP，网速达到2.55Mbps，超过Verizon旗下Fios光纤服务的2.19Mbps。

随着谷歌在ISP上的布局，它对网络中立的态度也悄然转变，2012年时它支持SlingBox，与之签订合作意向文件，并在其中对网络中立性给服务带来的可能性与实用性提升大加赞扬。但一年后，它就人们使用谷歌光纤服务所给出的法律警告，其实是排除了人们使用SlingBox的可能性。Slingbox是一种机顶盒，“Sling公司能够在iPad平台上克服来自苹果与AT&T公司的阻力”，谷歌曾经是那么地推崇SlingBox。

谷歌在无线网络上用力更深，一面到处建wifi热点，同时积极购入小型无线运营商，这大概也是谷歌和Verizon在无线网络上妥协的重要原因。它对做ISP热衷不是没有理由，一来可以更好地了解用户，二来如果无法控制网络，谷歌只能眼睁睁看着自己的服务被日益恐慌的运营商（比如AT&T、Verizon、T-Mobile等）屏蔽。一旦涉足ISP，包括对无线频谱的部分控制可以提高移动设备的网络速率，也能确保谷歌旗下服务（如谷歌钱包）的可用性。

巨型ICP如谷歌会考虑亲自涉足ISP业务，一般的ICP由于纯粹是出资方，则更希望“网络中立”，觉得这样可以省钱——比如twitter就明确表态支持，更小一些的则认为网络中立让大公司无法用钱（如果存在价格歧视）来抢夺带宽资源。

但是，从2010年到上周投票前，FCC在网络中立上的努力遭遇了两次失败，最近的一次甚至因为越权被一家联邦法院否决。为什么是越权？FCC又是如何克服这个障碍的？

网络是公共服务？

前文提到，这种调节有着浓厚的政府干预色彩，所以在美国这种做法其实很不受待见。

过去，网络被看成是一种信息服务，是市场概念，政府的有形之手应该让位于市场的无形之手。于是，遭遇了两次失败的FCC变聪明了，将网络服务重新定义为“通讯服务”，从而使得网络中立原则的树立师出有名：既然是通讯，就是“公用事业”，FCC这种政府机构自然就有权干预和制定规则，“越权”问题迎刃而解。

FCC这次没有放过移动运营商，它把移动宽带也纳入到“通讯服务”中，禁止其进行封阻或限速，或与ICP达成交易提供差别化待遇，也即为预付费用户提供更快的通道。换而言之，ISP既不能降低ICP使用的网络速度，也不能由于后者多付了费而提高其网速。

把网络定性为通讯方式是明智的。它的大背景是：今天的网络的确被用作了“通讯”手段。2008年时开始全球移动数据流量就已超过语音流量。今天，我们的通讯方式首选当然不是电话，也不是短信，而是互联网。

将网络看成通讯方式意味着“互联网”在真正意义上被承认：这是绝大多数普通人的通讯工具。网络上曾经流传一张漫画，在马斯洛需求金字塔最底层的生存需求下方加上了一层：wifi密码。漫画用夸张方式表达了这样一个事实：联网已经成了人们最基本需求之一。

借助这个事实，FCC获得了管理的权力。但基于这个权力提出“网络中立”制度，则是另外一回事。虽然FCC通过部门投票通过了规则，但争议依然很大。它会阻碍创新吗？在价格一视同仁的情况下，网络运营商似乎缺少动力来改造和升级网络，从而向财大气粗的互联网公司们兜售更贵的接入服务。

有大型运营商就表示，它们支持不得封阻和不得歧视原则，但是FCC的监管路径会降低回报从而阻碍投资，并限制网络基础设施服务的创新和实验。假定这种创新被遏制，后果将是毁灭性的，因为我们不大可能去指望获得更快的网速，因为ISP不仅为ICP提供服务，也向普通人提供服务。宽带的质量也可能会越来越差。当然，这种担心忽略了竞争因素。大型运营商缺乏动力，但小型运营商却早想取而代之，最好的方法就是技术创新。Sprint和T-Mobile美国就都认为新规对其投资影响不大。

此外，也有人担心网络中立将会影响到对带宽要求较高的应用创新，如诺基亚CEO称这个规定可能会妨碍无人驾驶技术被用于公共交通。这种观点所隐含的前提假设是，有些服务是需要特别对待的。尤其是健康医疗服务——这种与生命有关的服务，其实从来不存在价格中立。如果医生们需要远程会诊一个病人，需要高速且稳定的网络——这个时候，网络中立原则是不是在干涉病人拯救自身生命的需要？

正如美国共和党人威胁的那样，这套不确定性因素诸多的规定只会带来更多的法律挑战。不过FCC也做出声明，在对“互连交易”的监管方面，也即ICP向ISP的付费接入，FCC将会具体分析个例投诉。

网络中立的确存在一些扑朔迷离的后果，但有一点毫无疑问，那就是网络就像水、电一样，已成我们的生活必需品。

（注：本文中提到的ISP和ICP，是置于中国概念下。在中国，提供接入服务的运营商一般被称为ISP，而网站/互联网公司则被称为ICP。在欧洲某些地方，后者也有可能被称为ISP。特此说明。）