公共部门反腐的印度尝试

Needamangalam Gopalaswami / 维韦卡南达教育学会主席 / 2014-10-22

几十年来，腐败一直是新兴国家所面对的最大的挑战之一。印度最新的经验富有成效：用第三方咨询服务来取代以往漫长而令人沮丧的投诉程序，从而建立起一种新的抗议制度，不仅能更好地利用公共开支，同时也为私人部门节约了大量的金钱和时间。

Read this article in English | Français

有句话说，腐败就像人类本身一样古老。世界一直面临着以不同形式呈现的腐败，不断努力减少其影响，甚至将其消除。许多国家在这方面取得了巨大成功，尤其是在公民与政府及其机构日常打交道的时候。但在其他方面，尤其是商业交易方面，腐败仍在制造灾难。很多国家在惩罚性方面成功地解决了问题：对犯罪者采取迅速而有威慑力的司法行动，使人担心受到惩罚、损失名誉，从而减少腐败。但在是预防性方面，当前的成果还很少。

不过，在1993年，一位有着高度热情的人士艾根（Peter Eigen）与另外20个的公民一起，发起了一场私人性的尝试来阻止国际组织陷入贿赂和腐败，尤其是当它们与穷国打交道的时候。“透明国际”组织（Transparency International）由此诞生，目前已在全球拥有100多个分部，致力于消除贿赂，促进商业与政府治理的透明与廉洁。1997年“印度透明国际”成立，为印度反腐制度建设起到了促动作用。

廉洁公约

“印度透明国际”开始了一场为反腐鼓与呼的行动，首先在许多邦成立了分部。最重要的举措是在2006年，它与印度联邦政府合作启动了一项独特的倡议，通过一种名为“廉洁公约”的机制让公民社会来帮助提升政府采购的透明度。这一机制得到了印度中央监察委员会的支持。

这一机制怎么运行呢？首先，有意在其内部执行“廉洁公约”的政府采购机构要和“透明国际印度”签订一份谅解备忘录，承诺在其政府采购行为中遵照公约避免腐败。公约要求购买者和潜在的竞标者在交易中要彻底透明化。公约要求政府采购机构（通常是公共部门的企业）与其供货商签订一项协议，协议双方都要遵守以下原则。

首先，采购机构必须监督其雇员的行为，禁止任何已知怀有偏见的人士参与采购过程。具体而言，其任何雇员都不能自己或通过家人而与供货商有联系，或在合同履行过程中要求或接受对方给予其本人或第三人非法的物质或非物质性好处。

所有人都有权平等地获取信息也是一个关键点。在投标过程中采购机构必须平等妥当地对待所有竞价者。从投标过程准备时起，采购机构就必须向所有竞标者提供相同的信息，不能向任何竞标者提供有可能使其获取竞标或合同履行优势的机密或额外信息。

竞标者和供货商也负有义务，其经理人的个人承诺至关重要，他们必须遵照类似的准则避免本方的任何不当行为。

监督自身雇员的行为是最重要的。竞标者要保证本人及其雇员都不能直接或间接地承诺或给予任何非法的物质或非物质性好处。其次是信息的公开性。竞标者或供货商不能与采购机构达成任何秘密协议或共识，无论是正式还是非正式的，无论是价格、规格、认证还是投标与否的信息，总之任何损害竞争的协议都不行。公开性不仅关乎协议，还关乎资金支付。竞标者或供货商与代理人、中介人之间任何与合同有关的资金支付情况都必须披露。不用说，竞标者或供货商有还义务遵守相关的反腐败法律。

第三方的作用

采购机构与竞标者各自承担相应义务，显然是“廉洁公约”的支柱，但如果不允许第三方监督整个过程，也将是幼稚的。鉴于采购往往涉及地方政府，所以合乎逻辑的做法似乎是，将监督权赋予更高的行政机构，如联邦机构。然而印度却选择了另一方来监督公约执行——公民社会。

公民社会在“廉洁公约”履行中的作用，是通过公共部门的企业任命独立的外部监督员来发挥的。公共企业在中央监察委员会的批准下，任命德高望重的退休官员作为独立监督员。外部监督员的姓名在招标要约中公布。从招标要约到签署合同，再到合同的执行与最后的支付，在整个过程中都鼓励供货商提出质疑。监督员将受理质疑并对企业的管理提出建议。

监督员权力的性质如何呢？虽然他们的结论只是建议性的，但如果企业不采纳，监督员即有权将情况提交给中央监察委员会，后者的决定将是最终和决定性的。不过经验表明企业的接受是常态。在受理质疑时，监督员通常会让双方当事人都在他们面前陈述，在考虑了双方诉求的是非曲直之后再提交建议。企业做出最后决定，并将监督员的建议与供货商分享，以利于信息的透明。

意外的效果

有人也许会问：效果如何呢？对于“廉洁公约”作为一种法律工具对促进政府采购的透明度和竞争性的作用，目前还没有深入的研究，但学界和媒体都已经注意到了一些具体效果。

“廉洁公约”的一个意外但值得欢迎的效果是让纠纷的解决变得更轻松了。事实上它成为纠纷解决的有效工具。它将采购机构的行为置于公众的监督之下，从而减少了独断专行的决策，那正是腐败的根源。它还使得纠纷能快速地、无拖延地以很低成本解决，这是采购机构和供货商都欢迎的。

这不仅增强了公共资金的配置效率，而且节省了供货商的时间和金钱。在过去，市场银行等国外观察者经常发现，在印度提出质疑程序通常需要证明政府官员在招投标过程中有犯罪行为，而对不满意的投标者来说，如果不这么做，剩下的选择只有两种，一是通过向政府部门本身投诉来寻求救济，二是在法庭上提起诉讼。第一种选择带有一定风险，容易树敌，也可能导致不是完全中立、独立的裁判结果主宰自身的命运。第二种选择则耗费时间、金钱。

另一个问题是缺乏程序清晰性以及投诉裁决的终局性。因为投诉可以同时向不同的行政层级提起。但在理论和实践上，这些行政机构每个都可以展开独立的评估，从而得出极为不同的结论，那将是很麻烦的。

尽管“廉洁公约”最初的角色是反腐工具，但毫无疑问它产生了两种副效果，这些效果已经发展成为它的核心特征。它同时是不满的竞标者的抗议手段，也是纠纷解决手段，既帮助企业为自身辩护，也帮助其在决定起诉时节省时间与金钱。从这个意义上说，它不仅有助于更好地配置和节省公共资金，而且可帮助私人企业节省成本，从而提升竞争水平，让整个经济受益。

尽管外部监督员都是德高望重和热心公共事务的人，然而如果不对其因为参与纠纷解决而付出的时间和努力给予补偿，也将是不公平、不明智的。所以他们可得到一笔酬金，大约相当于独立董事参加董事会议的报酬，再加上实际的差旅和住宿费用，这都是采购企业支付的，对供货商不构成任何负担。每个公共部门企业最多可任命两名独立外部监督员，除非该企业下属单位或经营地点太多，从而需要更多监督员。

也有人提议以特别法庭取代独立外部监督员，但目前人们还是决定延续当前做法。有人也许会指摘这种建立在个人道德基础上的制度的缺点，但应该注意到，这些专家都需要维护个人名誉，而没有个人职业方面的牵累。而且，“廉洁公约”最重要的效果之一是快速有效解决争议，因此最好不要构建一种复杂、可能迟缓的行政机构来处理投诉。

电子投标：科技的益处

腐败的原因不仅是贪婪，也与社会习惯有关，与传统社会中的行为方式有关，即人们倾向于通过送礼来表示礼貌，这也许与现代社会的标准格格不入。但现代性同时也提供了解决方案。另一个可喜的变化是电子投标程序的兴起，进一步降低了隐藏有大量腐败与偏袒风险的采购机构与供货商之间的直接联系。负责采购物资与服务的公共机构被鼓励升级其系统，以适应电子投标以及“反向拍卖”（Reverse Auction）等复杂程序的需求。“印度透明国际”积极呼吁，与企业定期举行会议，再加上外部监督员及其他相关方，都在帮助改善采购状况，带来更多的透明性和责任性，从而直接促进廉政。

人们希望公平透明的政府采购程序不仅能确保效率，而且能提升政府和私人部门之间的信任程度。前路还很坎坷漫长，但有了这些新的尝试，印度政府采购的反贿赂、反腐败举措就有希望看到积极的结果。

一些律师和活动分子呼吁更进一步，例如他们指出，无论对于采购机构还是供货商来说，目前还没有罚金或刑事惩罚。然而，尽管法律制度当然还有改进余地，但人们不能忽视“廉洁公约”带来的文化和制度变革。学术界将它描述为印度首个正式的、相对独立的政府采购招投标投诉制度。经济学家也许会称此为一场裂变——不仅科技，制度也在驱动变革，以及经济增长。(刘波/译)